IN PRATICA
|
¿EL DESARROLLO LOCAL ESTA DE MODA?
|
Enrique Gallicchio * ¿Territorialización de polìticas o polìticas territoriales? El desarrollo local está de moda en América Latina. Diversas personas, instituciones y gobiernos con muy diferentes caracterìsticas lo nombran como uno de los principales temas de sus agendas. Sin embargo, parece que el desarrollo local y la descentralización son usados por los actores con diferentes objetivos y contenidos. Estas lìneas pretenden avanzar en dirección a establecer qué deberìamos entender por desarrollo local desde una agenda construida por las sociedades latinoamericanas. La situación social y polìtica en América Latina muestra cambios sustantivos. Sin embargo, muchos de los planteos muestran un ambiguo discurso de descentralización, desarrollo local y a la vez recentralización. Si bien el desarrollo local y la descentralización aparentan ser la nueva panacea en varios discursos, bajo tales denominaciones se nuclean numerosas experiencias de muy diverso carácter, desde las instrumentales hasta las de construcción de capital social, hasta las de simple desconcentración o aun las de descentralización centralizada. Existe, con razón, cierta disconformidad con el uso y la práctica de estas nociones y formas de hacer. Desde nuestro punto de vista, el desarrollo local y la descentralización son a la vez estrategias e instrumentos de desarrollo. No son ni una moda, ni un paradigma, ni una panacea. Su gran potencialidad radica en que representan una estrategia diferente para el desarrollo. Bajo las advocaciones al desarrollo local, con reales muestras de voluntad polìtica descentralizada, y con recursos puestos a disposición, muchas veces se esconde el debate de si estamos ante una lógica de territorialización de polìticas (lo central marca el rumbo, lo local ejecuta) o de polìticas territoriales (polìticas nacionales y territoriales convergentes, donde la articulación se genera desde los actores locales). Se trata de un dilema para todos los actores, desde los partidos polìticos, los actores sociales, el sector privado, las agencias multilaterales, que se plantean diversas soluciones en las cuales el desarrollo local, la descentralización y la participación son un comn denominador. El desarrollo local como factor de democracia y desarrollo sustentable no surge por casualidad, sino como resultado del estado de situación y como una ruta diferente y alternativa de desarrollo nacional, regional y territorial, que precisamente se sustenta en las polìticas nacionales y la autonomìa local como parte de un mismo arreglo institucional. Las visiones del desarrollo local Coexisten al menos siete visiones del desarrollo local: Desarrollo local como participación La visión neoliberal del desarrollo local Desarrollo local como municipalismo Desarrollo local como desarrollo económico local Desarrollo local como ordenamiento territorial Desarrollo local como forma de análisis social Más polìtica, menos técnica; más sociedad que economìa Resulta claro que hay que avanzar hacia definir con más claridad qué es y qué no es desarrollo local, pero sobre todo, clarificar su sentido. Desde nuestro punto de vista cada visión recoge una necesidad o una dimensión - la participación multiactoral, el fortalecimiento de la gobernabilidad local, la dimensión económica, la construcción de estrategias, la herramienta de análisis. Pero frecuentemente se falla en un elemento crucial: el desarrollo local no es una tecnologìa a aplicar en cualquier circunstancia. Es, ante todo, una estrategia socio-polìtica de cambio. Para cumplir con sus objetivos de desarrollo, debe resolver, desde el territorio, algunos aspectos indispensables. En particular, el desafìo pasa por tres tipos de temas: la potenciación de lo existente (personas, recursos, empresas, gobiernos, gobernanza, proyecto local); la obtención de recursos externos al territorio (personas, recursos, empresas, tecnologìas); la gestión del excedente económico que se produce en el territorio (cómo usamos los recursos generados en él para mejorar la calidad de vida de los habitantes, el ¿para qué?). En ese sentido, el desarrollo local es un proceso mucho más socio-polìtico que económico en sentido estricto. Los desafìos son mucho más de articulación de actores y capital social, que de gestión local, todo lo cual implica: Las nuevas estrategias Existen tres elementos cruciales a la hora de pensar y actuar en clave de desarrollo local: la gobernanza local, regional y nacional; el desarrollo económico local y el empleo; y la construcción de capital social. La gobernanza local, regional y nacional Un primer desafìo pasa por recuperar el vìnculo gobierno-ciudadano, elemento clave para la legitimidad de las formas de gobierno que nos hemos dado. El diagnóstico inicial es que los desempeos gubernamentales siguen siendo caracterizados en América Latina, - para centrarnos en nuestro continente -, por crisis de legitimidad y por tanto, de credibilidad. La falta de rumbo, la corrupción y la ineficacia siguen siendo atributos de la mayorìa de gobiernos y los métodos para paliar esta realidad siguen dirigidos a la minimización del rol del Estado y a la preponderancia de los actores privados, como vìa para disminuir el peso de la ineficacia gubernamental, y alcanzar asì la gobernabilidad democrática proclamada. Este no es el camino. Como ya se sealó, uno de los atributos del desarrollo local es que permite acercar el poder a la ciudadanìa. La cercanìa con los problemas y con los decisores puede permitir una mejora democrática. La propia globalización, con su dinámica de desterritorialización y a la vez de localización, produce las condiciones para recuperar el rol de los actores locales como tomadores de las decisiones acerca de su destino. Es que si bien las condiciones favorecen su nueva centralidad, el desafìo es de construcción de nuevas formas de gobernanza local[2]. Resulta bastante evidente que estamos ante un proceso en que las jerarquìas del gobierno se desmoronan para reaparecer bajo la apariencia de una compleja red de actores y relaciones. En ese marco los actores locales pasan a ser no ya un eslabón de la cadena sino participantes capaces de convertirse en actores polìticos y económicos relevantes (Brugué, Gomà, 1998). Sin embargo, en el contexto de esta profunda reestructuración de las formas de gobernar, los desafìos son nuevos e implican, entre otras formas de acción, moverse en la complejidad; gobernar a través de redes y no de jerarquìas; dirigir a través de la influencia y no del ejercicio de autoridad; relacionarse más que mandar. La presión de la globalización obliga a las autoridades locales a reconstruir las relaciones entre los sectores pblico y privado a nivel local, asì como también a replantearse los aspectos más básicos de su capacidad de gobernar. Articular esta red no es fácil, implica voluntad polìtica y también nuevas capacidades, pero parece ser el principal desafìo para gestionar eficientemente el nuevo orden. En suma, nos hallamos ante un desafìo doble, ¿cómo se generan polìticas nacionales que den marco y potencien el desarrollo local?, conociendo que la descentralización es una de estas polìticas, y a la vez ¿cómo se genera una nueva gobernanza democrática a nivel local? El desarrollo económico local. Su necesario vìnculo con el empleo Nuestra tesis es que en la realidad latinoamericana el desarrollo económico local debe ser discutido y practicado no solamente en su dimensión de crecimiento, sino sobre todo, como una estrategia de generación de empleo y trabajo. En lo que se refiere a desarrollo económico, América Latina vive horas dramáticas con relación a los temas que hacen a la generación de empleo y su necesario correlato, la mejora de la calidad de vida. Desde la perspectiva que hemos sealado, hablar de desarrollo económico local implica trabajar sobre una dimensión del desarrollo local inseparable de las demás. Se puede decir que uno de los objetivos de esta lìnea de trabajo es generar riqueza en un territorio. Los instrumentos para esto son, por ejemplo, el fortalecimiento de las empresas existentes, la atracción de nuevas empresas e inversiones, la integración y diversificación de la estructura productiva, el mejoramiento de los recursos humanos del territorio, y la coordinación de programas y proyectos. Los impactos esperados son la activación de la economìa local, el aumento de ingresos y empleo, el aumento de la productividad y la calidad del empleo, el aumento de la recaudación municipal y, en un sentido más amplio, una mejor calidad de vida. El mismo autor ubica estos cambios en procesos más amplios de modificaciones al desarrollo territorial. Asì, nos ubica en un contexto donde se pasa de una estrategia dominante basada en el objetivo del crecimiento cuantitativo, - grandes proyectos, movilidad de la fuerza de trabajo, gestión centralizada de los recursos, y el Estado central y las grandes empresas como agentes centrales -, a un nuevo modelo, an emergente, más difuso, más territorializado, con movilización y potenciación del capital endógeno, gestión local del desarrollo, numerosos proyectos y, sobre todo, un nuevo rol de las administraciones pblicas locales, pero también del Estado central y del sistema productivo. Estos cambios nos ubican en una dinámica totalmente diferente a la imperante. No se trata, por tanto, de apostar al crecimiento más o menos explosivo de las pequeas y medianas empresas (PYMES) locales, ni a la apuesta (también casi desesperada) a la inversión extranjera, sino a la construcción de un nuevo tipo de competitividad de corte territorial, donde las empresas y los gobiernos locales tienen un nuevo rol, ahora sì central, a cumplir. Esto nos lleva a otro de los temas de reflexión de este artìculo, que refiere a las formas de gobernabilidad del territorio. Esta situación, de fuerte cambio en el modelo de desarrollo, tal como la caracteriza Alburquerque, pone en cuestión no solo la forma de dinamizar la economìa de un territorio, sino, sobre todo, la forma de gobernar el mismo. De entrada digamos que no se trata de un problema de gobernabilidad nacional o local, sino que más que nada de una nueva lógica para gestionar las relaciones local-global con el territorio como eje. El propio Alburquerque nos seala los diferentes momentos que se vivieron en paìses como Espaa a la hora de establecer polìticas y lìneas de trabajo en desarrollo económico local. En la bibliografìa citada se hace referencia a la forma como el modelo espaol pasó de las Iniciativas Locales de Empleo (ILE), a las Iniciativas Locales de Desarrollo Empresarial (ILDE), para culminar en las Iniciativas de Desarrollo Local (IDL). Estas ltimas representan un paso adicional a los anteriores. Mientras las ILE confiaban en la mano visible del Estado como la fuente que iba a solucionar los temas del empleo (empleos de emergencia, formación, etc.), las IDE confiaban en la mano invisible del mercado, y allì se asigno fuerte prioridad a los programas de fomento de las PYMES. Finalmente, se llegó a la conclusión de que el camino era la construcción de polìticas integrales que articulen el Estado, el Mercado y los Actores. En algn sentido, el propio proceso de globalización potencia el rol de los responsables locales. Sin embargo, estas posibilidades que tienen, como nunca antes, los gobiernos locales, pueden operar como oportunidad o como amenaza para su legitimidad en el territorio. El desempleo no es un fenómeno nuevo en nuestra sociedad. Lo que hace de él un hecho singular en los ltimos tiempos, y de manera creciente, son sus dimensiones y caracterìsticas. Estos aspectos lo vuelve una asignatura ineludible para la formulación de polìticas que den cuenta de los mismos. Al volumen tan importante de desempleados, hay que sumar a otro igual de importante contingente de trabajadores que tienen serios problemas en la calidad de sus empleos, y a otros que deben optar por la emigración como vìa para mejorar sus ingresos y vivir dignamente. El desempleo no se distribuye de manera uniforme entre las diferentes categorìas de activos, sino que afecta de modo muy desigual a los diferentes grupos y territorios. Siendo un fenómeno de toda la sociedad, es un hecho anti-igualitario que tiende a concentrarse en ciertos colectivos. El desempleo, al decir de Cachon (1992), se nos impone como un hecho social básico para comprender nuestras sociedades, porque, aunque no toda la sociedad esté desempleada, el desempleo está en toda la estructura social. Nuestra región viene, en el mejor de los casos, de una tradición de polìticas pasivas vinculadas al mercado de trabajo, desde una óptica en la cual el empleo es directamente dependiente del crecimiento económico, y que, ante situaciones de desempleo, coyunturales, se debe actuar a través de medidas pasivas como el seguro de paro o la seguridad y asistencia social. Por el contrario, la realidad ha marcado que el desempleo se ha vuelto más frecuente en la vida activa de los trabajadores, además de más prolongado, y el retorno al mercado laboral necesita de nuevos saberes e instrumentos. De ahì la necesidad de polìticas activas que complementen, y no sustituyan, las polìticas pasivas. Nuestro continente ha reconocido diversas experiencias de polìticas activas de empleo en los ltimos aos, impulsadas por diversos actores. Muy pocas han considerado la dimensión territorial como uno de sus elementos centrales. Por el contrario, y por formar parte de las agendas de los organismos multilaterales, la descentralización ha sido vista en una lógica funcional al modelo neoliberal, y no como un mecanismo de democratización de la sociedad. En cualquier caso queda pendiente cuál puede ser el rol de los gobiernos locales en este tema. La experiencia europea y la latinoamericana son muy diferentes en ese sentido. América Latina ha entrado al desarrollo económico local desde sus propias necesidades, pero también inducida por la cooperación al desarrollo. La visión ha sido frecuentemente economicista (clusters, agencias, competitividad, etc.) y ha chocado con la debilidad de nuestros actores y gobiernos locales. Como contrapartida a esta lìnea de trabajo, ha surgido otra que hace hincapié en la integralidad de los procesos de desarrollo. Este discurso se ancla muchas veces en lo social y no desarrolla lìneas tendientes a mejorar la economìa local. Ninguna de las dos lìneas de trabajo ha sido eficaz para resolver los problemas. La construcción de capital social He sealado que el desafìo del momento en relación al desarrollo local en América Latina es la construcción de capital social. Pero es importante discernir de qué hablamos cuando hablamos de capital social. Se trata de un tema del que se habla mucho en este momento (desde agendas no siempre latinoamericanas ni interesadas por el bienestar de sus pueblos, por ejemplo, aunque no solamente, la de los organismos multilaterales de crédito). No queremos caer en definiciones que prioricen la conformación de capital social como disminución de costos de transacción, lo cual implica una visión neoliberal del mismo. Nos basaremos en la definición propuesta por Barreiro (2000): es un concepto que se refiere a las normas, redes y organizaciones con las que la gente accede al poder y a los recursos, y a través de los cuales se toman decisiones colectivas y se formulan las polìticas. Podemos referirnos al capital social como asociaciones horizontales entre la gente y a redes sociales de compromiso cìvico y normas colectivas que tienen efectos en la productividad de la comunidad. El aspecto fundamental del capital social es que facilita la coordinación y la cooperación en beneficio mutuo de los miembros de la asociación. Cuando sealamos que el objetivo de fondo de los procesos de desarrollo local es la construcción del capital social, estamos diciendo que es necesario, desde la gestión local, y también desde la cooperación, prestar mucha más atención a estos procesos. Los cambios necesarios no pueden ser abordados por organizaciones aisladas ni por proyectos puntuales, sino que deberán establecerse fórmulas sistemáticas y persistentes de interacción social. Como seala Barreiro (2000): si la cooperación y la asociación son un factor clave para el éxito del desarrollo local, debemos averiguar cómo funciona, cómo se genera y por qué determinados territorios son proclives a que sus agentes colaboren y otros, en cambio, son débiles en las acciones cooperativas, que son las que, finalmente, activan y combinan los recursos existentes de una manera adecuada. Esto es, que producen desarrollo para el territorio. La pregunta es si estos procesos pueden estimularse y promoverse, y la respuesta es sì. Es hacia allì que es necesario caminar: el capital social - sigue Barreiro - se diferencia de otros factores de desarrollo en que es el nico que es relacional, se encuentra en al estructura de las relaciones. Para poseer capital social una persona o una organización debe relacionarse con otra. No es propiedad de ninguno de los actores que se benefician de él. Sólo existe cuando se comparte. También seala que uno de los problemas a los que nos enfrentamos a menudo en el desarrollo local es el carácter ocasional de las formas de cooperación. La permanencia en la interacción social es constituyente imprescindible del capital social. Siendo éste el objetivo, hay que considerar el costo de producirlo. Requiere recursos, pero el principal es el tiempo. éste es uno de los grandes desafìos para la cooperación y los actores nacionales y regionales actuando en desarrollo local, construyendo territorios, dimensión económica, ambiental, social, polìtica[5]. Hacia una evaluación Definidos los principales conceptos del desarrollo local y sus desafìos actuales, plantearé algunos temas referidos a las acciones y proyectos que se llevan adelante. Las reflexiones que siguen se ubican desde la evaluación de proyectos y desde el desarrollo local en una perspectiva no localista, con un sesgo hacia la cooperación vinculada a proyectos con ONG y gobiernos locales.[6] No parece poca csa. Cabe preguntarse, entonces, si estos son procesos válidos, tiles, replicables. Si la respuesta es sì, como sostengo, la pregunta es cómo potenciarlos y multiplicarlos. No sólo estamos convencidos de que la respuesta es positiva, sino que se dirige hacia la esencia de lo que es necesario hacer hoy dìa por el desarrollo local en América Latina, y por tanto estamos a la bsqueda de nuevas alternativas para llevar adelante estas acciones. Con los actuales niveles de atomización social en lo espacial y lo temporal, muchas intervenciones a nivel local apuntan, finalmente, a resultados de corto plazo y no logran incorporar dinámicas sistémicas. En ese sentido, el riesgo de las intervenciones en desarrollo local en clave puramente economicista, corren el riesgo de tornarse compensatorias y localistas, perdiendo sentido como modelo de desarrollo. Sin embargo hay otros caminos, en la dirección de construir las capacidades para que, a nivel local y nacional, obtengamos sociedades que puedan construir su propio destino. La formación para el desarrollo local. Algunos elementos a considerar Segn lo planteado anteriormente, el desarrollo local tiene varios desafìos, los cuales son relevantes para pensar en la formación: incluidos Para concluir Finalmente, es importante sealar que el desarrollo local no es, no puede ser, un proceso autárquico sino que debe articularse con los procesos nacionales de desarrollo. Además, la acción local sólo será til en el mediano y largo plazo si la unimos a una acción por cambiar los marcos nacionales de desarrollo. Las polìticas nacionales de desarrollo local deben ser un objetivo de quienes trabajamos en desarrollo local y también de la cooperación para el desarrollo. En este sentido, podemos decir que el desarrollo local es una estrategia más polìtica que económica o social en sentido estricto. Referencias Alburquerque F. (1999) Desarrollo Económico Local en Europa y América Latina. Madrid: Consejo Superior de Investigaciones Cientìficas |
1. Basado en Gallicchio (2004). * Enrique Gallicchio, economista uruguayo, es Coordinador Técnico del Programa PNUD/Gobierno de Uruguay Gobernabilidad y Desarrollo Local (ART GOLD) en Uruguay. 2. Una discusión sobre este tema se puede encontrar en Enrìquez y Gallicchio (2003). 3. Una discusión con mayor profundidad sobre este tema puede ser leìda en Gallicchio (2003; 2003a). 4. Los siguientes párrafos se basan sobre todo en Asociación Chilena de Municipalidades (1996). 5. La dimensión ambiental y la vinculada al cambio climatico, no consideradas suficientemente en este paper, deben ser incorporadas como temas centrales para una estrategia de desarrollo local. Tampoco han sido considerados suficientemente las tematicas de genero, que ocupan un lugar central en las estrategias de desarrollo local. 6. Una discusión más a fondo se puede encontrar en Gallicchio y Winchester (2003). |
Universitas Forum, Vol. 2, No. 1, September 2010
|
Universitas Forum is produced by the Universitas Programme of the KIP International School (Knowledge, Innovations, Policies and Territorial Practices for the UN Millennium Platform).
Site Manager: Archimede Informatica - Società Cooperativa